La Spesa Pubblica

da | 30 Mar 2020 | evidenza, PIL, spesa pubblica

Le famiglie e le imprese italiane versano ogni anno allo Stato, sotto forma di imposte e contributi, circa il 42% del reddito annuale prodotto (cioè del PIL, prodotto interno lordo). Nel 2019, ad esempio, 757 miliardi di euro su 1788 sono stati prelevati dal fisco (pressione fiscale 42.4%).

Le imposte hanno molte finalità, come scoraggiare le attività dannose (ad esempio quelle che producono inquinamento), incentivare alcune spese ritenute meritevoli (ad esempio l’acquisto della prima casa) o modificare la distribuzione del reddito, ma la principale è sicuramente il finanziamento della spesa pubblica, il cui valore oggi in Italia è di poco inferiore al 50% del PIL (871 miliardi nel 2019, 48.7% del PIL).

La spesa supera la pressione fiscale perché è in parte finanziata in deficit e perché lo Stato dispone di altre fonti di entrata diverse dalle imposte, come le multe, i dividendi delle società partecipate, i pagamenti per beni e servizi prodotti.

Riferimenti Bibliografici

Bosi (2019), Corso di scienza delle finanze, Bologna, il Mulino, in particolare cap. 1 e 2.


Gruber (2018), Scienza delle finanze, Milano, Egea, in particolare cap. 7.


Stiglitz (1997), Il ruolo economico dello Stato, Bologna, il Mulino.

dal 10% al 50% del PIL in un secolo di storia

Questa enorme dimensione della spesa pubblica è un fenomeno relativamente recente. Nel XIX secolo la spesa pubblica in Italia costituiva poco più del 10% del PIL, ed era in gran parte composta da spesa militare, stipendi dei dipendenti pubblici, investimenti in infrastrutture e poco altro. Il periodo della sua grande espansione va dagli anni ’30 agli anni ’70 del secolo scorso: il suo peso sul pil era già salito al 31% nel 1937 e al 40% nel 1960 per poi raggiungere il 55% nel 1992. Negli ultimi trentanni la sua crescita si è interrotta per mantenersi attorno alla metà del reddito nazionale. La ragione di questa impressionante cavalcata va cercata nel cambiamento radicale del ruolo svolto dallo Stato nelle economie e società moderne. 

Nel ‘800 gli Stati prelevavano poche risorse e le usavano per un ristretto insieme di funzioni di base: difesa della proprietà, tutela dell’ordine pubblico, finanziamento delle numerose guerre. I cambiamenti economici e sociali prodotti dalla rivoluzione industriale hanno obbligato gli Stati ad occuparsi anche di altro.

in un secolo di storia
la spesa/PIL
dal 10% al 50%

A partire dalla fine del XIX secolo si sviluppa il Welfare State, cioè quell'insieme di istituzioni che hanno lo scopo centrale di tutelare le persone nei momenti di difficoltà e debolezza. Nascono così il sistema pensionistico, le indennità di disoccupazione e contro le malattie e gli infortuni sul lavoro, le assicurazioni sanitarie. Nel secondo dopoguerra si afferma in diversi paesi europei il sistema sanitario universale, un modello che l’Italia adotta nel 1978 rimpiazzando le mutue private ad iscrizione obbligatoria.

L’altra grande funzione che lo Stato sviluppa nel XX secolo, accanto alla sicurezza sociale, è la gestione macroeconomica delle fluttuazioni del livello aggregato di produzione. Sulla base dell’esperienza della crisi scoppiata nel 1929, l’opera dell’economista J. M. Keynes ha insegnato a tutti quanto sia importante, durante le crisi, intervenire attivamente, aumentando la spesa e riducendo le imposte, per compensare la carenza di domanda e difendere l’occupazione.

Keynes ha insegnato a tutti quanto sia importante, durante le crisi, intervenire attivamente, aumentando la spesa e riducendo le imposte

a che cosa serve la spesa pubblica?

Nei manuali di economia pubblica il ruolo dello Stato nell'economia viene spiegato a partire dal primo teorema dell’economia del benessere, il quale afferma semplicemente che, sotto certe condizioni, un’economia concorrenziale è efficiente. In altre parole, l’economia di mercato “funziona” bene, a meno che però non siano presenti “fallimenti del mercato”.

un’economia concorrenziale o di mercato è efficiente in tutte le condizioni?

Il classico fallimento del mercato è la presenza di beni pubblici, cioè beni che aumentano il benessere collettivo ma che il mercato produce in quantità e qualità insufficienti, perché ciascuno di noi può consumarli anche senza pagarne il costo. Esempi tipici di bene pubblico sono la difesa nazionale e l’amministrazione della giustizia, attività che impegnano lo Stato da millenni. Ma l’elenco dei beni pubblici va aggiornato: il clima, le politiche di prevenzione dell’inquinamento e delle epidemie, la salute collettiva, il livello culturale di una nazione sono tutti esempi di beni pubblici fondamentali nelle società contemporanee. Tutti noi attribuiamo loro grande importanza, ma tendiamo a comportarci da free riders: li vogliamo e li consumiamo ma speriamo che a pagare per essi siano altri. Se però tutti si comportano in questo modo, gli esiti collettivi possono essere negativi o addirittura disastrosi.

vogliamo e consumiamo beni e servizi pubblici ma speriamo che a pagare per essi siano altri

Senza questa funzione compensatrice si creerebbero disoccupazione di massa e povertà. L’epidemia provocata dal Covid-19 è un esempio perfetto di questo ruolo assicurativo: tutti i paesi colpiti hanno reagito con misure molto simili, destinate in primo luogo, oltre ovviamente all'aspetto sanitario, a garantire continuità di reddito e lavoro alle persone colpite dal crollo della domanda. Senza questi interventi le conseguenze del virus sulla vita delle persone e sull'economia sarebbero state ben peggiori.

 

gli Stati moderni dovrebbero essere ben attrezzati.

Per svolgere al meglio il loro ruolo assicurativo gli Stati moderni devono essere ben attrezzati. Bisogna anzitutto anche capire quando lasciar fare ai mercati privati e quando, invece, i fallimenti del mercato sono così ampi da rendere più efficiente l’intervento pubblico. La capacità di un governo di fronteggiare eventi avversi dipende poi dagli spazi di manovra che il bilancio consente.

Conti in ordine nei periodi ordinari permettono di aumentare molto la spesa nei periodi eccezionali. Il debito pubblico italiano, al 135% del PIL prima dell’insorgere dell’epidemia influenzale, è un indubbio freno alla capacità del governo italiano di reagire, da solo, alla recessione.

Gli Stati dovrebbero, infine, avere strutture organizzative e decisionali moderne, altrimenti le loro rigidità possono renderli impreparati ad affrontare le sfide che una realtà sempre più rischiosa e mutevole pone loro di fronte. Se invece uno Stato ha conti fuori controllo, è gravato da un alto debito pubblico e per tante ragioni ha una struttura inefficiente (corruzione, clientelismo, dirigenti che pongono i propri obiettivi di potere al primo posto), allora siamo di fronte ad un caso di fallimento dello Stato, non meno grave del fallimento dei mercati privati.

un contributo alla crescita economica

Un’altra funzione della spesa pubblica che sta diventando sempre più rilevante e che rientra nella dimensione dell’efficienza consiste nel suo possibile contributo alla crescita economica di lungo periodo. Questo contributo può avvenire in molti modi, ad esempio sostenendo l’investimento in capitale umano dei giovani attraverso un’istruzione di qualità o attraverso la spesa in ricerca di base o in incentivi alla ricerca privata. Queste spese possono aumentare la produttività e quindi la crescita economica. La garanzia di una rete di protezione contro la povertà può aumentare la propensione al rischio e favorire così iniziative imprenditoriali.

La spesa pubblica ha obiettivi che non si riducono solo alla dimensione dell’efficienza perché investono anche la sfera dell’equità. Un’economia può essere efficiente, ma se la distribuzione delle risorse è giudicata iniqua dalla collettività, allora lo Stato, attraverso entrambi i lati del suo bilancio (imposte e spesa), può cercare di modificarla.

La spesa pubblica può esercitare due funzioni redistributive, tra loro collegate:

  • può redistribuire le risorse correnti, cercando di ridurre la diseguaglianza e/o la povertà: in tutti i paesi Ocse la spesa (soprattutto trasferimenti) è molto più efficace nella riduzione della diseguaglianza del reddito rispetto alle imposte;
  • può redistribuire le opportunità, cioè le capacità di produrre reddito nel futuro, aumentando la mobilità sociale e l’equità intergenerazionale.

A seconda della composizione e della qualità della spesa pubblica, queste due dimensioni redistributive possono avere efficacia molto variabile. Nel valutarla bisogna considerare quale sia il risultato che ci interessa. Ad esempio, molti ritengono che non sia sufficiente guardare alla distribuzione del reddito e sia invece preferibile un indicatore multidimensionale del tenore di vita, composto non solo da reddito ma da altri elementi come salute, istruzione, relazioni sociali.

Realizzare un sistema di spesa pubblica in grado di redistribuire in queste dimensioni è molto più complesso della semplice redistribuzione del reddito. Va tenuto presente anche il rischio che la spesa redistributiva possa avere effetti avversi sugli incentivi economici e creare trappole della povertà.  

la spesa pubblica può

redistribuire le risorse correnti

redistribuire le opportunità

aspetti controversi

Uno dei temi più controversi e dibattuti sulla spesa pubblica riguarda i suoi possibili effetti sulla crescita dell’economia.

Secondo diversi studiosi e politici, la spesa pubblica ha un effetto negativo sul livello del reddito pro-capite e sul suo tasso di crescita. Il più noto sostenitore di questa tesi è l’economista americano Milton Friedman, che scrisse nel 1962 il fortunato libro Capitalism and Freedom. La sua tesi è che un bilancio pubblico di dimensioni limitate sia desiderabile per due ragioni.

La prima è filosofica: lo “small government” aumenta la sfera di libertà delle persone, che sono più libere di fare ciò che preferiscono con il proprio reddito.

La seconda ragione è empirica: imposte e spesa pubblica producono molte distorsioni nei comportamenti economici, con la conseguenza di ridurre le prospettive di crescita dell’economia e quindi il reddito disponibile.

Un’alta spesa pubblica contro la povertà, ad esempio, può spingere alcuni a lavorare di meno per rientrare tra i suoi destinatari, e le alte imposte necessarie per finanziare generosi programmi pubblici possono scoraggiare la creazione di reddito o aumentare l’evasione fiscale.

Dopo la forte espansione degli anni del secondo dopoguerra, a partire dagli anni ’80 del secolo scorso il peso della spesa pubblica sul PIL si è stabilizzato in molte economie avanzate anche sotto l’influsso di queste idee e per l’esempio dei governi conservatori di Margaret Thatcher nel Regno Unito e di Ronald Reagan negli Usa. I dati reali, tuttavia, sono controversi: negli ultimi decenni molti paesi con alta spesa pubblica non sono cresciuti meno dei paesi con un bilancio più limitato.

Come spiegare questa specie di pasto gratis? Secondo alcuni studiosi ciò è dovuto al fatto che paesi, come quelli scandinavi, sono riusciti a tenere a freno i possibili effetti negativi delle imposte e della spesa sugli incentivi economici e hanno puntato su forme di spesa che hanno un effetto positivo sulla crescita, come l’istruzione, la sanità, la conciliazione del lavoro femminile con gli impegni di cura famigliari. Più che la quantità della spesa pubblica, insomma, per la crescita economica sarebbe importante la sua qualità, un tema che riprenderemo in seguito.

la Spesa Pubblica in Italia

La figura mostra la dinamica di entrate ed uscite totali in Italia, in percentuale del PIL, negli ultimi 50 anni. Si nota la forte crescita della spesa fino al 1992, quindi un calo di dieci punti ed una sostanziale stabilità in seguito. In ogni anno la spesa ha superato le entrate, creando così continui disavanzi che hanno alimentato il debito pubblico, passato da 40% nel 1970 a 135% oggi. 

E’ utile da osservare perché corrisponde alle risorse che possono essere usate per fornire reddito, beni e servizi ai cittadini. A partire dagli anni ’90 la spesa primaria è quasi sempre stata inferiore alle entrate, realizzando quindi un avanzo primario. Negli ultimi dieci anni il rapporto spesa/PIL è aumentato anche per il calo del denominatore dovuto alla crisi.

 

entrate ed uscite totali in Italia in % del PIL (ISTAT)

click per ingrandire la mappa

ripartizione della Spesa Pubblica per funzioni

La tabella mostra la composizione della spesa pubblica per funzioni (nel 2018) in Italia e in alcuni paesi europei. Rispetto alla media dell’Unione europea, la spesa italiana è leggermente più alta, anche se la composizione interna è molto simile. In Italia si spende di più in servizi generali - a causa del maggior peso degli interessi passivi sul debito (3.4% del PIL nel 2019), compresi in questa voce - e in protezione sociale, meno in istruzione, anche per l’elevata età media della popolazione. Ovunque la voce più importante è la protezione sociale, costituita soprattutto da pensioni e altri trasferimenti in denaro alle famiglie, di solito seguita per importanza dalla sanità e dall'istruzione. In Italia, ad esempio, queste tre voci valgono il 32% del PIL e il 65% della spesa totale, percentuali molto vicine a quelle dell'UE27. Le prime tre funzioni in alto nella tabella, dominanti nei bilanci degli stati ottocenteschi, occupano oggi una posizione molto modesta, soprattutto se vi sottraiamo gli interessi passivi. (click sulla tabella per ingrandirla)

 

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spesa delle Amministrazioni pubbliche per funzione in alcuni paesi europei in % del PIL, 2018
fonte: Government expenditure by function – COFOG
nota: la voce Servizi generali ha molte componenti, le più importanti sono interessi passivi, spesa per ricerca di base e organi legislativi ed esecutivi; la voce Affari economici in Italia è soprattutto spesa per trasporti, combustibili ed energia.

La principale componente della spesa pubblica è quindi ovunque costituita dalla spesa per la protezione sociale. A sua volta, quest’ultima è dominata dalla spesa per pensioni. Nella figura successiva si mostra il peso percentuale sul PIL delle varie voci della spesa sociale. Dal momento che gran parte delle pensioni rientrano nel reddito imponibile Irpef, è utile mostrare sia la spesa lorda, cioè quanto erogato dallo Stato, sia quella netta, cioè quanto rimane al beneficiario dopo aver pagato l’eventuale imposta sul reddito, che dipende dal suo reddito complessivo. Si nota che in effetti l’incidenza sul PIL delle pensioni di vecchiaia è significativamente ridotta dalle imposte, ma che anche nei valori netti la prevalenza delle pensioni di vario tipo è indiscutibile. L’incidenza della spesa totale sociale netta sul PIL, al 24.6%, è molto inferiore a quella della spesa lorda (28%).

 

fonte: Eurostat, Net social protection benefits

 

Un confronto con alcuni paesi europei ci aiuta a capire se la prevalenza così spiccata della spesa pensionistica sul totale di quella sociale sia un fenomeno solo italiano oppure comune. In tutti i paesi le pensioni sono la voce dominante, e in effetti l’Italia spende per pensioni più di Germania e Spagna, anche se, al netto delle imposte, leggermente meno della Francia. Germania e Francia dedicano più risorse ai bambini rispetto all'Italia e alla Spagna. 

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fonte: Eurostat, Net social protection benefits

e la qualità della spesa?

Abbiamo visto molti dati sulla quantità della spesa pubblica italiana, nel tempo e rispetto ad altri paesi, ma finora non abbiamo considerato un altro aspetto centrale: la qualità della spesa pubblica italiana è alta o bassa?

Esistono diverse misure della qualità dell’azione di un governo. Una delle più note è il Government effectiveness index  elaborato dalla Banca Mondiale, che sintetizza le opinioni sulla qualità dei servizi e dei dipendenti pubblici di tutte le nazioni del pianeta.

L’Italia nel 2018 è al 57esimo posto su 193 paesi, vicina a Cina, Croazia, Barbados e Costa Rica. Ai primi posti troviamo Singapore, Svizzera e Finlandia, agli ultimi Haiti, Somalia e Yemen. Tra i paesi dell’Europa occidentale solo la Grecia occupa una posizione inferiore. Un altro indicatore molto noto è il Quality of Government index elaborato dal Quality of Government Institute di Goteborg , basato su interviste a cittadini di tutta Europa su qualità dei servizi, grado di imparzialità con cui vengono erogati e presenza di corruzione.

Anche secondo questo indicatore la qualità della spesa italiana è in media modesta, però con forti differenze regionali.

l’Italia  occupa la 57esima posizione su 193 paesi, vicina a Cina, Croazia, Barbados e Costa Rica. Ai primi posti troviamo Singapore, Svizzera e Finlandia, agli ultimi Haiti, Somalia e Yemen.