i processi decisionali nella Unione Europea

da | 21 Set 2020 | istituzioni, UE | 0 commenti

i processi decisionali e i Trattati della Unione

Gli atti normativi comunitari sono adottati secondo procedure diverse, che si applicano di volta in volta a seconda della materia, sulla base delle relative disposizioni dei Trattati (c.d. “basi giuridiche” - scarica l'elenco dei trattati)

Il Trattato che istituisce la Comunità economica europea (Trattato di Roma, effettivo dal 1958) ed il Trattato sull'Unione europea (Trattato di Maastricht, effettivo dal 1993), costituiscono congiuntamente la base legale dell'UE. Essi sono pertanto conosciuti come "trattati fondativi" o "trattati istitutivi"; questi due trattati sono stati modificati diverse volte a partire dalla loro approvazione, per mezzo di "trattati emendativi".

A seguito delle modifiche operate dal trattato di Lisbona, l'attuale assetto dell'ordinamento giuridico dell'Unione prevede il "Trattato sull'Unione europea" (derivante dalla modifica del TUE creato dal trattato di Maastricht) ed il "Trattato sul funzionamento dell'Unione europea" (derivante dalle riforme del TCEE). Per quanto sia generalmente possibile rintracciare un carattere di maggior tecnicità e specificità nel TFUE, i trattati, nel loro Articolo 1, prevedono che entrambi abbiamo il medesimo valore giuridico, condiviso anche con i protocolli ad essi allegati, costituendo dunque il vertice gerarchico dell'ordinamento dell'Unione europea.

documenti utili da scaricare

scarica Guida alla procedura legislativa ordinaria (2017 87 pagg.)

scarica Codecisione  e Conciliazione (2014 68 pagg.) 


approfondimenti

Trattati della UE

Come vengono modificati i trattati della UE

Come vengono prese le decisioni dell'UE

 

che cosa sono i Trattati?

L’Unione europea si fonda sul principio dello Stato di diritto. Ciò significa che tutte le azioni intraprese dall'UE si basano su trattati approvati liberamente e democraticamente da tutti i paesi membri. Se, ad esempio, un settore non è menzionato in un trattato, la Commissione non può avanzare proposte legislative in quel settore.

Un trattato è un accordo vincolante tra i paesi membri dell'UE. Esso definisce gli obiettivi dell'Unione, le regole di funzionamento delle istituzioni europee, le procedure per l'adozione delle decisioni e le relazioni tra l'UE e i suoi paesi membri.

I trattati vengono modificati per ragioni diverse: rendere l'UE più efficiente e trasparente, preparare l'adesione di nuovi paesi ed estendere la cooperazione a nuovi settori, come la moneta unica.

Conformemente ai trattati, le istituzioni europee possono adottare atti legislativi ai quali i paesi membri devono quindi dare attuazione. I testi dei trattati, degli atti legislativi, della giurisprudenza e delle proposte legislative possono essere consultati su EUR-Lex, la banca dati del diritto dell'Unione europea.

Tra questi di particolare rilevanza sono:

come vengono modificati i Trattati

La possibilità di rivedere i trattati istitutivi è fondamentale per l’Unione europea (UE) poiché consente di adattare il quadro della legislazione e delle politiche europee alle nuove sfide che l’UE deve fronteggiare. Il trattato di Lisbona permette una procedura di revisione rafforzandone il carattere democratico. Modifica leggermente la procedura di revisione semplificata e rende la revisione più democratica.

Le procedure di revisione sono illustrate all’articolo 48 del trattato sull’Unione europea. A prescindere dalla procedura avviata, i paesi dell’UE devono esprimersi all’unanimità sulla revisione delle disposizioni del trattato interessate.

Procedura di Revisione Ordinaria

La procedura di revisione ordinaria riguarda le modifiche più importanti apportate ai trattati, quali l’aumento o la riduzione delle competenze dell’UE. Funziona nel modo seguente:

  • qualsiasi governo nazionale di un paese dell’UE, il Parlamento europeo o la Commissione possono presentare proposte di modifica dei trattati al Consiglio, che a sua volta le presenta al Consiglio europeo (che è formato dai capi di Stato e di governo dei paesi dell’UE). Anche i parlamenti nazionali vengono informati della procedura proposta;
  • se il Consiglio europeo decide positivamente, viene convocata una Convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dai capi di Stato o di governo dei paesi dell’UE, dal Parlamento europeo e dalla Commissione. La Convenzione esamina le proposte di modifica e decide per consensus;
  • viene poi convocata una Conferenza di rappresentanti dei governi dei paesi dell’UE da parte del presidente del Consiglio, con l’obiettivo di adottare di comune accordo le modifiche ai trattati. Tali modifiche entrano in vigore solo dopo essere state ratificate da tutti i paesi dell’UE. Il Consiglio europeo può inoltre decidere, previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare alcuna Convenzione qualora le modifiche non siano di grande importanza.

continua sul sito della UE

il Consiglio Europeo?

Il Consiglio europeo si riunisce almeno quattro volte l'anno per delineare le priorità necessarie allo sviluppo dell'Unione e definirne gli orientamenti politici generali, senza partecipare alla funzione legislativa.

Ci sono diverse situazioni in cui le decisioni del Consiglio Europeo richiede una situazione di unanimità; di seguito riportiamo tutti gli articoli del Trattato dell'Unione Europeo (versione consolidata) che affermano questa necessita.

vedi il Consiglio Europeo su Civitas

 

Casi di decisioni all'unanimità

Articolo 14
2. Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell'Unione. Il loro numero non può essere superiore a settecentocinquanta, più il presidente. La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri per Stato membro. A nessuno Stato membro sono assegnati più di novantasei seggi.Il Consiglio europeo adotta all'unanimità, su iniziativa del Parlamento europeo e con l'approvazione di quest'ultimo, una decisione che stabilisce la composizione del Parlamento europeo, nel rispetto dei principi di cui al primo comma

Articolo 17
5. A decorrere dal 1o novembre 2014, la Commissione è composta da un numero di membri, compreso il presidente e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, non decida di modificare tale numero.
I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri in base ad un sistema di rotazione assolutamente paritaria tra gli Stati membri che consenta di riflettere la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri. Tale sistema è stabilito all'unanimità dal Consiglio europeo conformemente all'articolo 244 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Articolo 22
Il Consiglio europeo individua gli interessi e obiettivi strategici dell'Unione sulla base dei principi e degli obiettivi enunciati all'articolo 21. Le decisioni del Consiglio europeo sugli interessi e gli obiettivi strategici dell'Unione riguardano la politica estera e di sicurezza comune e altri settori dell'azione esterna dell'Unione. Possono riferirsi alle relazioni dell'Unione con un paese o una regione o essere improntate ad un approccio tematico.
Esse fissano la rispettiva durata e i mezzi che l'Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione.
Il Consiglio europeo delibera all'unanimità su raccomandazione del Consiglio adottata da quest'ultimo secondo le modalità previste per ciascun settore. Le decisioni del Consiglio europeo sono attuate secondo le procedure previste dai trattati.

Articolo 24 (ex articolo 11 del TUE)
1. La competenza dell'Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune riguarda tutti i
settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell'Unione, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune.La politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all'unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. È esclusa l'adozione di atti legislativi. La politica estera e di sicurezza comune è messa in atto dall'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e dagli Stati membri in conformità dei trattati. Il ruolo specifico del Parlamento europeo e della Commissione in questo settore è definito dai trattati. La Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente riguardo a tali disposizioni, ad eccezione della competenza a controllare il rispetto dell'articolo 40 del presente trattato e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall'articolo 275, secondo comma del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Articolo 31 (ex articolo 23 del TUE)
1. Le decisioni a norma del presente capo sono adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all'unanimità, salvo nei casi in cui il presente capo dispone diversamente. È esclusa l'adozione di atti legislativi.
In caso di astensione dal voto, ciascun membro del Consiglio può motivare la propria astensione con una dichiarazione formale a norma del presente comma. In tal caso esso non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l'Unione. In uno spirito di mutua solidarietà, lo Stato membro interessato si astiene da azioni che possano contrastare o impedire l'azione dell'Unione basata su tale decisione, e gli altri Stati membri rispettano la sua posizione. Qualora i membri del Consiglio che motivano in tal modo l'astensione rappresentino almeno un terzo degli Stati membri che totalizzano almeno un terzo della popolazione dell'Unione, la decisione non è adottata.
...
Se un membro del Consiglio dichiara che, per specificati e vitali motivi di politica nazionale, intende opporsi all'adozione di una decisione che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. L'alto rappresentante cerca, in stretta consultazione con lo Stato membro interessato, una soluzione accettabile per quest'ultimo. In mancanza di un risultato il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, in vista di una decisione all'unanimità.

3. Il Consiglio europeo può adottare all'unanimità una decisione che preveda che il Consiglio delibera a maggioranza qualificata in casi diversi da quelli contemplati al paragrafo 2.

Articolo 41 (ex articolo 28 del TUE)
2. Le spese operative cui dà luogo l'attuazione del presente capo sono anch'esse a carico del bilancio dell'Unione, eccetto le spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa, e a meno che il Consiglio, deliberando all'unanimità, decida altrimenti.
Nei casi in cui non sono a carico del bilancio dell'Unione, le spese sono a carico degli Stati membri secondo un criterio di ripartizione basato sul prodotto nazionale lordo, a meno che il Consiglio, deliberando all'unanimità, non stabilisca altrimenti. Per quanto riguarda le spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa, gli Stati membri i cui rappresentanti in Consiglio hanno fatto una dichiarazione formale a norma dell'articolo 31, paragrafo 1, secondo comma, non sono obbligati a contribuire al loro finanziamento.

Articolo 42 (ex articolo 17 del TUE)
2. La politica di sicurezza e di difesa comune comprende la graduale definizione di una politica di difesa comune dell'Unione. Questa condurrà a una difesa comune quando il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, avrà così deciso. In questo caso, il Consiglio europeo raccomanda agli Stati membri di adottare una decisione in tal senso conformemente alle rispettive norme costituzionali.
4. Le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese quelle inerenti all'avvio di una missione di cui al presente articolo, sono adottate dal Consiglio che delibera all'unanimità su proposta dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o su iniziativa di uno Stato membro. L'alto rappresentante può proporre il ricorso sia ai mezzi nazionali sia agli strumenti dell'Unione, se del caso congiuntamente alla Commissione.

Articolo 46
6. Le decisioni e le raccomandazioni del Consiglio prese nel quadro della cooperazione strutturata permanente, diverse da quelle previste ai paragrafi da 2 a 5, sono adottate all'unanimità. Ai fini del presente paragrafo l'unanimità è costituita dai voti dei soli rappresentanti degli Stati membri partecipanti.

Articolo 48 (ex articolo 48 del TUE)
7. Quando il trattato sul funzionamento dell'Unione europea o il titolo V del presente trattato prevedono che il Consiglio deliberi all'unanimità in un settore o in un caso determinato, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata in detto settore o caso. Il presente comma non si applica alle decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa.
...
Per l'adozione delle decisioni di cui al primo o al secondo comma, il Consiglio europeo delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei
membri che lo compongono.

Articolo 49 (ex articolo 49 del TUE)
Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono
informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo.

Articolo 50
3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell'accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d'intesa con lo Stato membro interessato, decida all'unanimità di prorogare tale termine.

Il processo decisionale: Consiglio UE, Parlamento e Commissione

Il consiglio adotta gli atti legislativi dell’Unione insieme al parlamento. Questo meccanismo, che è la procedura legislativa ordinaria, è definito di codecisione. Se il consiglio e il parlamento non trovano un accordo su una proposta, interviene un comitato di conciliazione. Circa l’80 per cento di tutta la legislazione europea è approvato con la procedura ordinaria, che si usa sia per le materie su cui l’Unione europea ha competenza esclusiva – come politica monetaria e commerciale, concorrenza e unione doganale – sia per quelle di competenza concorrente, cioè quelle su cui anche i singoli stati hanno voce in capitolo, come ambiente, energia, protezione dei consumatori, libertà e sicurezza.

Le proposte su cui il consiglio decide sono generalmente presentate dalla Commissione europea. In alcuni settori le decisioni sono adottate con una procedura legislativa speciale, che limita il ruolo del parlamento. Nel suo lavoro il consiglio è assistito dal comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli stati dell’Unione (Coreper) e da più di 150 gruppi e comitati specializzati. Il consiglio dell’Unione europea è quindi il luogo della discussione – anche informale, grazie alle riunioni di esperti e rappresentanti – e della conciliazione delle diverse posizioni nazionali, dove si cercano, e quasi sempre si raggiungono, i compromessi che sono il cuore della politica europea. 

Per seguire in webstreaming le sedute del Parlamento Europeo vai alla pagina

Per una conoscenza più approfondita dell'iter decisionale (prima e seconda lettura, processo di conciliazione, triloghi, ecc..)  si consiglia la lettura del documento  "Guida alla Procedura Legislativa Ordinaria

vedi il Consiglio UE

vedi la Commissione Europea

Il Trilogo

Il Trilogo è un tipo di incontro adoperato nella procedura legislativa dell’Unione europea (UE) che vede coinvolti rappresentanti del Parlamento (PE), del Consiglio e della Commissione. Lo scopo è quello di fare in modo che il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE, con la mediazione della Commissione, raggiungano più rapidamente un accordo all'interno della procedura legislativa ordinaria. Il termine “trilogo formale” si trova qualche volta riferito agli incontri della commissione di conciliazione, realizzati tra la seconda e la terza lettura. Ma le espressioni “trilogo” o “trilogo informale” sono più diffusamente utilizzate per indicare un incontro realizzato in un “quadro informale” che può essere realizzato in una qualsiasi fase della procedura legislativa ordinaria, già prima della prima lettura e fino ad arrivare al momento della procedura di conciliazione formale. Gli eventuali accordi raggiunti nei triloghi informali vanno ad ogni modo approvati attraverso le procedure formali proprie di ciascuna delle tre istituzioni. I triloghi sono stati "formalizzati" nel 2007 con una dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio dell’UE e della Commissione UE senza tuttavia essere regolamentati dalla legislazione primaria.

 

 

La pratica di raggiungere accordi mediante triloghi per accelerare l’iter decisionale dell’UE ha subito uno sviluppo legato all’evoluzione del processo di integrazione europea e parallelo all’evoluzione del ruolo del Parlamento Europeo come co-legislatore. Nel corso della legislatura 2009-2014, periodo in cui è entrato in vigore il Trattato di Lisbona e la procedura di codecisione è diventata la procedura legislativa ordinaria, che vede il Parlamento Europeo e il Consiglio dell'UE come co-legislatori, l’85% degli atti legislativi risulta essere stata approvata già nel corso della prima lettura, mentre il 13% degli atti è passato in seconda lettura e solo il 2% è arrivato alla procedura di conciliazione. Questa tendenza è stata accompagnata dalla crescita del numero dei triloghi (oltre 1500 nello stesso periodo) di cui si riconosce l’efficacia nel velocizzare la procedura legislativa.

Il principale strumento di lavoro utilizzato nei triloghi è il documento a quattro colonne. Si tratta di un foglio di lavoro distinto in quattro sezioni in ciascuna delle quali sono segnate le posizioni delle tre istituzioni UE. La prima colonna riporta la posizione della Commissione, la seconda con quella del PE, la terza e la quarta sezione presentano, rispettivamente, la posizione del Consiglio dell'UE e il testo di compromesso raggiunto nel corso del trilogo. Ma mentre le prime due posizioni sono pubbliche, le altre due colonne hanno spesso elementi testuali non ancora adottati, mentre la colonna che riporta l’esito della negoziazione tra le parti resta inaccessibile al pubblico.

I triloghi sono stati criticati per la mancanza di trasparenza dei negoziati e di democraticità sia riguardo al numero limitato dei rappresentanti delle istituzioni UE coinvolti che sui metodi di lavoro utilizzati. Il Mediatore europeo, l’organo dell’UE che si occupa della cattiva amministrazione delle istituzioni e organi dell’Unione europea ha avviato nel 2015 un’indagine per stabilire la necessità di una riforma del trilogo, delineando possibili proposte per raggiungere una maggiore trasparenza.

 

Le votazioni

Per questioni procedurali o per chiedere alla Commissione di realizzare studi o presentare proposte, il consiglio può decidere a maggioranza semplice. Per una serie limitata di temi sensibili per i singoli paesi (come politica estera e di sicurezza comune, cittadinanza, allargamento, finanze) è richiesta invece l’unanimità. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, il consiglio decide a maggioranza qualificata, o doppia maggioranza: una proposta è approvata quando è votata dal 55 per cento degli stati (cioè 16 su 28 prima della Brexit) che devono rappresentare almeno il 65 per cento della popolazione totale dell’Unione.

Quando si vota su proposte non presentate dalla Commissione serve la maggioranza qualificata rafforzata: 72 per cento degli stati, che rappresentino il 65 per cento della popolazione. L’adozione degli atti può essere impedita dalla cosiddetta minoranza di blocco, che deve includere almeno quattro ministri del consiglio in rappresentanza del 35 per cento della popolazione.